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Segurança Pública - Análise Geral do Debate por Luiz Eduardo Soares

18 Jul 2016

O Brasil vive uma crise sem precedentes, desde a instauração do Estado democrático de direito, em 1988, com a promulgação da Constituição. O aspecto mais saliente da conjuntura é o contágio recíproco entre as distintas dimensões degradadas pela crise: a economia, a política, a cultura e a sociedade. O ponto nevrálgico que obstrui soluções é o colapso da representação, a corrosão da legitimidade política. Se as dificuldades políticas se resumissem à formação de antagonismos intensos e polarizações sectárias, haveria como vencê-las. Bastaria que alguns atores partidários mobilizassem seu capital de credibilidade, investindo na fluidificação de canais de comunicação para viabilizar, em nome da cidadania, uma consertação democrática. Entretanto, considerando-se o abismo entre representantes e representados e a exaustão da confiança popular, pactos reduzem-se a acordos de conveniência sob suspeição. A política perde, assim, seu principal instrumento: o diálogo, a negociação, o compromisso, a identificação de consensos possíveis e objetivos comuns, ainda que parciais e transitórios, a invenção de saídas virtuosas e efetivas, mesmo em ambientes hostis, incertos e fechados, graças à força da imaginação instituinte, que requer criatividade, engenho e arte.

O quadro nacional, que encontra paralelo nas crises de credibilidade da política em democracias mais consolidadas, aponta seja para a urgência de uma reforma política profunda, em cujo centro se inscreva um novo equacionamento da relação entre Estado e sociedade, seja para a criação e disseminação de novos meios –novas linguagens, novas disposições, interesses, sensibilidades, estéticas e tecnologias-- de participação legisferante, consultiva e deliberativa. Os dois horizontes prospectivos, desejáveis e necessários, não se opõem, tampouco são independentes. Pelo contrário, são complementares e, mais que isso, interdependentes.
O Instituto Tecnologia e Sociedade detectou a relevância estratégica desse duplo processo de transformação e situou-se no ponto exato para o qual ambos confluem ou a partir do qual desdobram-se. Em outras palavras, o ITS tem se dedicado a praticar consultas populares e debates públicos, enquanto apoia o desenvolvimento de metodologias e soluções tecnológicas capazes de fazê-los prosperar. A finalidade dos debates e das consultas é auxiliar a tomada de decisões significativas no espaço público, estimulando e valorizando o exercício pleno da cidadania, em seu sentido republicano, isto é, para além da mera afirmação de interesses parciais, individuais, corporativos e privados.
Os três temas até aqui escolhidos pelo Instituto e seus parceiros foram o Marco Civil da Internet, a Reforma Política e a Reforma da Segurança Pública. Os dois primeiros referem-se às próprias condições indispensáveis à restauração da credibilidade da política --e portanto de sua legitimidade--, por um lado, e, por outro, à incorporação da sociedade no processo decisório, direta ou indiretamente. O terceiro tema focaliza a versão mais aguda, sensível e dramática da desconfiança não apenas nas instituições mas extensiva ao conjunto da sociedade, isto é, ao Outro. A desconfiança radicalizada inviabiliza a própria vida social; sua manifestação extrema é a violência, a insegurança pública. Nesse sentido, a sequência temática adotada pelo ITS é coerente. Vale aprofundar o entendimento do significado da segurança pública, sobre a qual muito se fala e pouco se reflete. Recorro aqui a considerações compartilhadas no glossário que a plataforma Mudamos divulgou.
O primeiro impulso de quem se dedica a pensar o tema é conceber segurança como ausência de crimes ou violência. Mesmo sendo uma realidade utópica, valeria como referência, modelo ou tipo ideal. No entanto, há duas questões a enfrentar: (1) crime não existe antes que uma lei assim o defina. O fato, por exemplo, de que beber álcool seja declarado crime não faz com que a abstinência represente segurança, nem para quem gosta da bebida proibida, nem mesmo para os demais, uma vez que a proibição pode significar perseguições, medo e a criação do tráfico de bebidas, como ocorreu na Lei Seca, nos Estados Unidos, na década de 30 do século passado. Por outro lado, e violência é uma categoria cultural muito variável, a depender da cultura e do momento histórico. Além disso, há a violência positiva e a negativa, de acordo com critérios em disputa. Tome-se como exemplo o caso das lutas esportivas ou a circunstância em que um ato violento impede a violência arbitrária cometida contra inocentes. (2) E se a ausência de crimes retratar a paz dos cemitérios, isto é, resultar da repressão brutal por parte de um Estado totalitário? Alguém se sente seguro sob um regime ditatorial? A resposta é não. Ou seja, o terror do Estado provê a ordem oriunda do medo, a previsibilidade derivada da mais radical insegurança, não a ordem que deriva da confiança, abrindo espaço para o exercício da liberdade e da criatividade. Portanto, é preciso incluir uma mediação entre ordem e segurança públicas: o Estado democrático de direito. É apenas em seu âmbito que ordem e segurança se afinam. Ao trazer o tipo de Estado para o centro das reflexões, afastamos a aplicabilidade do conceito segurança pública às sociedades sem Estado, para as quais não fazem sentido as ideias de lei, polícia e justiça criminal.
Quando indagamos se alguém sente-se seguro numa ditadura, introduzimos uma noção fundamental: a sensação (de medo ou tranquilidade, instabilidade ou confiança, insegurança ou segurança), a qual deriva da percepção que temos sobre as interações de que participamos, sobre o contexto em que nos situamos e as circunstâncias em torno de nós e das pessoas significativas para nós. No fundo, tudo se resume à confiança que julgamos poder depositar nos outros, especialmente naqueles que desconhecemos. Confiar ou desconfiar, este é o segredo. É disso que depende o convívio que denominamos vida social. Estado existe para reduzir a desconfiança, assim como suas instituições que respondem por ordem pública e segurança não constituem, em boa medida, operadores dos sentimentos, na medida em que funcionem como redutores da desconfiança e do medo. Elas são, no modelo ideal, personificações da autoridade, mecanismo que converte medo em confiança. Por que estamos tratando de sentimentos e não da substância da segurança, segundo a visão usual: os crimes e seu controle? Claro que reduzir crimes importa, mas não basta. Longe disso. Senão vejamos: alguém seria capaz de indicar um determinado número de assassinatos como sendo o limite que separa a sociedade segura de outra insegura? A segurança pode ser definida quantitativamente? A resposta seria sim apenas quando o número for zero. Mas desse modo limitamos o conceito segurança pública ao modelo ideal, praticamente irrealizável, salvo excepcionalmente. Claro que quão mais próximo o número fosse de zero, mais segura a sociedade seria, desde que, vale insistir, o contexto fosse o Estado democrático de direito e não o totalitarismo arbitrário. No entanto, como lidar com fenômenos tão comuns que têm a ver com os limites da comparação? Seja a comparação entre os crimes e como cada modalidade de prática criminosa afeta as percepções (as quais dependem dos vínculos de cada indivíduo com os territórios mais vulneráveis e também da natureza das narrativas midiáticas que divulgam os crimes); seja a comparação entre o presente e o passado (ou a memória seletiva) de cada sociedade; seja a comparação entre diferentes sociedades. Focalizando apenas um exemplo: para uma pequena cidade em que nada grave acontece, um homicídio pode disseminar o medo e desencadear comportamentos agressivos que, em nome da autodefesa, terminem por precipitar o efeito que se deseja evitar. Um número considerado assustador em uma cidade pode ser percebido como tranquilizador, em outra, indicando declínio da insegurança. O crescimento de assaltos pode suscitar uma onda de medo e insegurança, mesmo que os crimes contra a vida, os mais graves, estejam em declínio. O que uns percebem, outros ignoram, uma vez que a mídia não trata com equidade todos os casos e que os espaços urbanos são muito desiguais, em todos os sentidos, inclusive quanto à vulnerabilidade à prática de crimes, especialmente os mais violentos. Além disso, a experiência da insegurança pode crescer, contrariando os dados, porque mais gente vai, a cada ano, ingressando no universo das vítimas de um ou outro tipo de crime. Quem já foi vítima não esquece o que sofreu, não deixa de participar do universo das vítimas no ano seguinte, apenas porque não voltou a ser vítima.
De que adianta informar aos cidadãos que se reduziu a probabilidade de que ele ou ela, ou seus filhos, vizinhos, parentes e amigos, sejam vítimas de crime, se permanece negativa a percepção compartilhada, ainda que desigualmente distribuída entre classes sociais, grupos etários e habitantes de áreas diferentes? A confiança não se restabelece simplesmente pela divulgação de números mais favoráveis, até porque probabilidades valem para a coletividade, não para indivíduos. Isso mostra que, ainda que analiticamente seja necessário fazê-lo, no fluxo da vida real, a sensação, fruto da percepção, e os eventos criminais --ou assim interpretados-- são duas faces da mesma moeda, são dimensões inseparáveis, e ambas as faces têm de ser levadas em conta tanto na conceitualização da segurança quanto na elaboração de diagnósticos e de planos de ação institucionais e governamentais. Observe-se que as percepções, ainda que não se fundamentem exclusivamente na identificação de eventos criminais, reconhecem sua existência e lhes atribuem valor segundo escalas próprias e variadas.
A conclusão conduz a uma definição que sintetiza o conjunto das reflexões apresentadas: segurança pública é a estabilização, e a universalização, de expectativas favoráveis quanto às interações sociais. Ou, em outras palavras, segurança é a generalização da confiança na ordem pública, a qual corresponde à profecia que se auto-cumpre e à capacidade do poder público de prevenir intervenções que obstruam este processo de conversão das expectativas positivas em confirmações reiteradas. Compreende-se, neste contexto, por que a postura dos policiais é tão decisiva: seu foco não são apenas os crimes, sua prevenção, ou a persecução criminal, mas também o estabelecimento de laços de respeito e confiança com a sociedade, sem os quais a própria confiança nas relações sociais dificilmente se consolida. Ordem tem menos a ver com força ou repressão do que com vínculos de respeito e confiança.
Retornamos assim à questão da confiança e da desconfiança, esta que, como vimos, também corrói a credibilidade e põe em risco a própria legitimidade das instituições políticas, em particular do instituto da representação –o que levou o ITS a por em circulação o debate virtual sobre a reforma política. Confiança que depende e estimula a participação e que se degrada quando a participação falta. Numa sociedade de massa, participar requer o apoio da tecnologia da comunicação e o acesso irrestrito à informação, isto é, requer acesso universal à internet livre e sustentável. Voltamos, então, ao primeiro tema a que dedicou-se o ITS. O circuito completa-se, portanto.

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Examinando o conjunto das participações nos debates virtuais sobre segurança pública, em torno da PEC-51, promovidos no âmbito da plataforma Mudamos, mas estendida ao facebook, interessa-nos sobretudo as críticas, as reações negativas, os questionamentos às seis ideias-força que sintetizam a Proposta de Emenda Constitucional em causa. Os comentários positivos, que aprovam as soluções ou reformas encaminhadas pela PEC, são extremamente significativos e enriquecedores. Sua importância não deve ser subestimada. Entretanto, eles basicamente reiteram, desdobram, enfatizam ou justificam as proposições enunciadas. Há, nesse universo discursivo, acordo seja com as linhas gerais, seja com os pressupostos, e concordância com as especificações que constam na PEC. Por isso, convém atentar para o outro lado da lua, o lado B do debate, as críticas, seus pressupostos e as concepções subjacentes. Desse conjunto fazem parte contribuições que soam consistentes e merecem destaque, e outras mais superficiais, algumas inclusive refletindo alguma incompreensão das propostas em foco.
Fixemo-nos, então, nas colaborações críticas, exploremos suas características e, por fim, analisemos as relações entre opiniões emitidas, não apenas aquelas críticas, e inserções profissionais ou localizações na estrutura social. Os enunciados expostos a seguir são sínteses dos argumentos críticos apresentados na plataforma e no facebook, não correspondem às palavras originais, nem foram expressos necessariamente em intervenções distintas. O repertório pretende ser exaustivo, mas dificilmente terá realizado plenamente sua intenção, porque foi impossível ler e registrar todas as participações no facebook, ainda que, no ambiente da plataforma, salvo engano, o rastreamento tenha sido completo –sua apresentação detalhada, preservando-se inclusive as palavras empregadas nas formulações originais, pode ser encontrada no capítulo que lhe é especificamente detinado. Algumas vezes, a mesma participação formula argumentos sobre diferentes temas. Aqui, eles foram separados para facilitar a classificação e a organização analítica das proposições. Não nos importa a quantidade de proponentes, porque não haveria base amostral para tornar os números significativos, estatisticamente.

I. Quanto à proposta de desmilitarização, eis os principais questionamentos:

De que se trata, efetivamente? A proposta importa na extinção das polícias militares? O que significa desmilitarização ou extinção do caráter militar das polícias ostensivas preventivas e uniformizadas, para empregar os termos usados no artigo 144 da Constituição? Elas deixariam de ser “força reserva” do exército, passíveis de convocação em caso de necessidade extrema?
Como ficariam os direitos previdenciários dos policiais militares? Ainda que a PEC afirme seu compromisso com o respeito aos direitos adquiridos, há aqueles que não se configuram exatamente como direitos, mas “expectativa de direito”, pois antes da transferência para a reserva o direito expresso na legislação poderia sofrer alguma mudança sem que isso implicasse, constitucionalmente, transgressão às garantias estabelecidas pelos marcos legais vigentes. Haveria, portanto, o risco de que a interpretação da PEC, uma vez aprovada, viesse a ser, na prática, contrária ao que, expressamente, enuncia.
Qualquer que seja o entendimento da proposta de desmilitarização, a modificação necessariamente enfraqueceria a polícia ostensiva e, por consequência, fragilizaria a segurança pública, já tão vulnerável. Esta crítica atribui importância chave ao treinamento e à organização militares, assim como aos princípios de hierarquia e disciplina. Ao fazê-lo, destaca os confrontos com criminosos fortemente armados como os desafios mais graves à segurança pública.
De que adiantaria desmilitarizar as polícias militares, se as polícias civis também agem com violência desproporcional contra populações pobres das periferias urbanas? Afinal, concluem esses críticos, também as polícias civis orientam-se por concepções bélicas de sua função, como se lhes coubesse fazer a guerra contra inimigos, em vez de prestar determinado serviço à cidadania, garantindo-lhes os direitos, impedindo ou, idealmente, prevenindo violações. Além disso, mesmo se a desmilitarização dos valores e dos comportamentos de todas as instituições policiais fosse alcançada, de algum modo, este resultado tampouco bastaria, enquanto poderosos segmentos da sociedade permanecessem autorizando, quando não demandando, a brutalidade policial contra negros e pobres.
Desmilitarizar implicaria afrouxar ou debilitar as relações entre o comando e os subordinados; flexibilizar o regimento disciplinar; suprimir os mecanismos internos de vigilância e punição. Tudo isso combinado levaria à perda do controle interno. A consequência seria o aumento da corrupção e a proliferação de outras práticas ilegais. Por outro lado, desprovida de ordem interna rigorosa, a polícia ostensiva perderia efetividade no cumprimento de seu dever.
Desmilitarizar importaria na extinção da identidade histórica das PMs, abalando as bases de sua auto-imagem profissional e de seu sentido de missão permanente –missão superior a circunstâncias conjunturais, ligada à própria ideia de nação ou pátria. Os efeitos afetariam a coesão interna e a motivação, e romperia o principal elo com o passado, o qual hoje funciona como esteio dos valores que sustentam e animam a cultura corporativa, provendo disposição para a ação destemida e arrojo no cumprimento do dever.
Como se daria, na prática, a desmilitarização? Os policiais militares deixariam de sê-lo, a partir de determinada data? As patentes seriam substituídas por qual tipo de ordenamento interno? Os salários seriam modificados? Os policiais poderiam se sindicalizar? A formação profissional voltada para uma instituição civil antecederia a mudança de status dos profissionais? E os policiais militares formados como tais, como seriam adaptados ao novo contexto técnico, intelectual, inclusive valorativo? A Justiça militar, deixando de servir de referência aos policiais, seria imediatamente substituída pela Justiça civil, sem transição, sem alterações nos dispositivos normativos?

II. Quanto à proposta de ciclo completo, os principais questionamentos são os seguintes:

Os policiais militares não estariam preparados para assumir as responsabilidades da investigação, que exigem formação técnica especializada.
As polícias civis não contam com contingentes suficientes para acrescentar a seu repertório de atribuições, típicas de polícia judiciária, as tarefas próprias à polícia ostensiva.
Os policiais civis não estão preparados para assumir as responsabilidades do policiamento ostensivo, que também requerem formação técnica especializada.
Se as duas polícias estaduais passarem a cumprir o ciclo completo do trabalho policial (preventivo-ostensivo uniformizado e investigativo), tornar-se-ão instituições competitivas entre si, mais do que já são, disputando o domínio sobre o território. Haveria a sobreposição de atuações e responsabilidades.
Os policiais civis –para alguns apenas os delegados, para outros, todos os profissionais da polícia civil, inclusive os agentes—são os guardiões das garantias individuais, dos direitos constitucionalmente previstos. Vinculam-se à Justiça, enquanto polícia judiciária, inscrevem-se no espaço da Justiça criminal, relacionando-se diretamente com o Ministério Público e preparando o terreno para a prestação da denúncia e o desdobramento do processo. Em certa medida, o indiciamento, que compete aos delegados, é um análogo da denúncia, antecedendo-a e a recomendando, assim como representa um primeiro ensaio da sentença judicial. Esse conjunto de funções depende de conhecimento do Direito, quando não da formação acadêmica na área, como se exige dos delegados. Os policiais militares não estariam preparados para fazer o que fazem os policiais civis, particularmente o que fazem os delegados. Além disso, dada a experiência histórica até hoje replicada, a polícia militar orienta a formação de seus quadros para a repressão e o combate, versão reduzida da guerra, e treina seus profissionais para ver no suspeito um inimigo. Não estaria, assim, em condições de apresentar-se como garantidora de direitos dos cidadãos. Em suma, no quartel, mesmo para registrar uma queixa, o cidadão e, sobretudo, a cidadã dificilmente se sentiria confortável e segura.
Como poderiam os policiais militares investigar civis, naturalmente submetidos à Justiça civil, se são regidos pela Justiça militar, relativamente a diversas situações?
O regime interno próprio a instituições militares inibe a independência individual que deve orientar o trabalho dos investigadores. Na polícia civil, é praxe dialogar com colegas e com delegados, questionar entendimentos dos casos e explorar caminhos alternativos de investigação, suscitados pela interlocução crítica, coletivamente reflexiva. Na polícia militar, os princípios rígidos de hierarquia e displina bloqueariam essa prática aberta, arejada, eventualmente contraditória. Os subalternos não poderiam senão cumprir ordens ou se arriscariam a submeter-se a penalidades.

III. Quanto à proposta de carreira única, eis os principais questionamentos:

Organizar a polícia civil em torno da carreira única significa abrir as portas para o “trem da alegria”, isto é, a disseminação ilimitada da prática do clientelismo, dos acordos entre grupos e indivíduos interessados em apressar promoções, em detrimento da valorização do mérito, expresso em particular no papel central atualmente conferido ao concurso público para delegado.
Ninguém está impedido de, estando apto, fazer concurso para a carreira de oficial da polícia militar, mesmo se já estiver na PM como praça. Se a entrada fosse uma só, se a carreira fosse apenas uma, unindo praças e oficiais, tornar-se-iam oficiais muitos sem vocação, sem aptidão para comandar e assumir tarefas especializadas na gestão, no planejamento, na definição de táticas e estratégias operacionais. A existência de duas carreiras diminui os riscos de frustração e da implementação de uma política de pessoal equivocada, disfuncional.
A tese da carreira única visa, de fato, ainda que não o explicite como deveria, eliminar o cargo, a função, a posição, a figura do delegado de polícia. A instituição passaria a ser liderada, em cada delegacia e em seu conjunto, por profissionais não testados em concurso público academicamente qualificado. O que está em jogo é muito sério: a garantia de direitos em ambiente marcado pelo exercício do poder de investigação do Estado, com suas prerrogativas perigosas, que facilmente ameaçam a presunção de inocência e os direitos individuais.
Para os críticos da carreira única que avaliam a proposta a partir de sua experiência como policiais militares, a oposição não é inflexível, não é radical. Entretanto, compartilham o temor de que, implantada a carreira única e, portanto, reduzido o ingresso na instituição a apenas uma porta, o convívio universal entre todos, isto é, entre os que virão a ser oficiais e os que não ascenderão –e esta distinção dar-se-ia por distintos motivos que guardariam relação com os mecanismos internos que viessem a ser instaurados--, diluiria o sentido de liderança, responsabilidade e auto-estima, necessário aos oficiais para que cumpram adequadamente seu papel no interior da instituição e junto à sociedade. O convívio nos primeiros anos poderia induzir, no futuro, quando os estratos ou patentes diferenciarem os profissionais, a uma certa dose de promiscuidade entre superiores e subalternos, dissolvendo o rigor dos princípios que devem reger a ordem interna, hierarquia e discplina.
A carreira única e a subsequente extinção da figura do delegado de polícia –em se supondo que a adoção de carreira única necessariamente determine o fim do delegado--, expressão e fonte, hoje, da autoridade policial, do ponto de vista jurídico, colocará em risco o equilíbrio das relações com as demais instituições inseridas no campo da Justiça criminal, o Ministério Público, a Defensoria, o Tribunal de Justiça e o Sistema Penitenciário. Isso por força do desprestígio, decorrente de suposta desqualificação no plano da expertise em Direito. A autoridade intelectual, ausente ou esvaziada, degradaria a função institucional de quem ocupasse o lugar que hoje é cativo do delegado. Cabe-lhe representar a polícia civil nas relações com as demais instituições. A suspeição sobre a competência acadêmica e a independência, as quais apenas o concurso público universal atesta, afetaria o próprio prestígio da polícia civil diante da sociedade e, portanto, a confiança popular na instituição.
Carreira única na polícia civil torna a instituição vulnerável a indicações políticas e, por consequência, a influências políticas, em sentido lato e estrito. Quem deseja uma polícia judiciária forte, autônoma, competente, deve preferir o sistema de carreira atual, mais refratário a arranjos subalternos e à intervenção de interesses contrários ao interesse maior da instituição.
Na polícia civil, o ingresso de novos delegados por concurso público é garantia de renovação. Sem dúvida outra fonte de renovação é o ingresso de novos agentes policiais civis, também por concurso. Entretanto, eles e elas ocupam posições na base da pirâmide, tendo por isso menos capacidade de influenciar o conjunto dos profissionais e o funcionamento da instituição, em seu conjunto. Por outro lado, na medida em que progridem ma carreira, ampliando seu poder de influir e adicionar sua marca pessoal, passam também a carregar consigo as marcas dos hábitos e valores que encontraram na polícia, já consolidados, os quais, aos poucos, tendem a moldar os mais jovens e menos experientes. Assim, quando amadurecem e se habilitam a influir e contribuir para mudar, já não desejam fazê-lo, ou sequer se colocam esta hipótese, convertidos que estão à velha ordem que introjetaram, à qual acomodaram-se. Os jovens delegados, ao contrário, chegam à instituição já em condições de influir, em razão do posto superior que ocupam, antes mesmo de que a cultura corporativa tradicional tenha tempo para moldar-lhes e domesticar-lhes o espírito. Estão em condições de aportar ares de renovação, arejando a atmosfera corporativa. Os delegados beneficiam-se da dupla entrada ou da carreira dupla, mas, por outro lado, representam a principal fonte de resistência a visões e atitudes contrárias à era dos direitos, inaugurada pela Constituição de 1988. Sua independência e a posição estratégica em que se encontram fazem deles fontes de mudança, elos de ligação com a cultura acadêmica contemporânea e agentes de desenvolvimento institucional.

IV. Quanto à proposta de descentralização federativa das decisões sobre modelo policial, os principais questionamentos são os seguintes:

A proposta de descentralização federativa vai desorganizar e fragmentar o sistema de segurança público brasileiro.
Se a PEC-51 for aprovada e a descentralização federativa for implantada, as conexões das polícias com as demais instituições do campo da Justiça criminal terão de mudar, o que exigirá adaptações destas últimas, as quais dificilmente seriam factíveis. Por exemplo, não havendo Ministério Público em nível municipal, caso sejam criadas em algum estado polícias municipais, como elas se relacionarão com o MP estadual, para encaminhar os inquéritos instruídos e receber solicitações de novas diligências? O Ministério Público ficará encarregado do controle externo das atividades policiais municipais, como ocorre no plano estadual?
A descentralização federativa do modelo policial inviabilizará qualquer política de segurança de pretensões nacionais, tantas serão as especificidades institucionais e tantas as relações entre as novas corporações.
A descentralização é irrealista porque a eventual criação de polícias municipais não depende apenas de novas determinações constitucionais, mas também da provisão dos recursos correspondentes aos novos gastos. O estado repassaria esses recursos ou competiria à União dotar os municípios dos meios materiais necessários para cumprir a decisão estadual?
A descentralização federativa do modelo policial autorizará a criação de diferentes polícias, segundo demarcações territoriais ou tipos criminais. Esta nova realidade promoverá a desordem nas relações entre as instituições policiais municipais e as estaduais, isto é, provocará a desordem nas instituições da ordem, e entre elas.
Como investir em um padrão nacional de formação no contexto que aponta para a diversificação institucional? A presença de ambas as propostas na mesma PEC demonstra sua inconsistência. Afinal, como formar profissionais com base em um currículo elementar comum se as polícias no país formarem uma constelação variada, cada instituição definida por cada estado sem levar em conta os demais estados, ou as necessidades comuns nacionais?
Caso a PEC venha a ser aprovada e a descentralização federativa implementada, como seria possível coordenar o timing de todas as mudanças em cada estado para evitar o caos? Como fazê-lo sem uma coordenação nacional, sob responsabilidade da União? Contudo, tal coordenação não poderá existir, não só porque não está prevista na PEC, como porque é por ela negada, uma vez que o espírito dessa proposta de emenda constitucional adota uma perspectiva fortemente descentralizadora e federalista.

V. Quanto à proposta de padronização da formação, eis os principais questionamentos:

A padronização da formação policial no Brasil, proposta pela PEC-51, se aplicada, criará uma camisa de força, uma centralização autoritária e burocrática, tornando ainda mais problemático do que já é o processo educacional nas instituições policiais. A rigidez negligencia as diferenças regionais, subestima as distinções entre os tipos de polícia e desconsidera o princípio republicano fundamental: a autonomia dos entes federados e das instituições.
A padronização do ensino nas academias policiais não passa de artifício para que o governo federal domine, ideologicamente, a educação dos policiais, em todo o país. Trata-se de um projeto de subordinação política, ética, moral e ideológica das corporações policiais.
A padronização da formação policial só poderia funcionar se as instituições fossem iguais e se elas compartilhassem propósitos e prioridades quanto à formação. Construir um padrão nacional só é viável, sem intervenção autoritária, sobre a base de um consenso que não há, e que seria ainda mais improvável se a PEC fosse aprovada. A padronização tem de ser o resultado natural e orgânico de um processo de geração de consenso entre os atores envolvidos; não pode ser seu pressuposto.
A proposta de padronização da formação policial é um equívoco, porque, se implementada, bloqueará o mais importante: a mudança do conteúdo que caracteriza, ainda hoje, a educação policial. Comecemos pela indagação: o que é mais importante, abandonar o modelo bacharelesco, renovar o currículo, torná-lo mais interdisciplinar, ou padronizá-lo? Ambos os processos dificilmente poderão conviver, porque não haverá apoio suficiente para a alteração de paradigma, rumo à interdisciplinaridade, enquanto experiências locais não demonstrarem suas virtudes. Por outro lado, experiências locais só são possíveis porque não há um padrão nacional e a variedade impera. A padronização só seria aceita pelas instituições se o paradigma bacharelesco tradicional da formação policial fosse mantido, ou pior, fosse consagrado pelo padrão. São mutuamente excludentes e a transformação do conteúdo deve ser a prioridade. Por isso, a proposta de padronização deve ser descartada.
Para que haja um padrão nacional, tem de haver um conselho federal de educação policial que o defina. Ele seria composto por pessoas escolhidas por quem? Vê-se que a padronização é uma proposta irrealista que só se viabilizaria pela força, por intervenção autoritária.
Quem comporia o conselho federal, indispensável para o estabelecimento da padronização almejada pela PEC-51? Apenas policiais? De quais instituições e quais patentes? O processo de implementação da proposta seria naturalmente conduzido por uma equipe arbitrariamente selecionada. Aí está o fundamento de sua ilegitimidade democrática.
Padronização da formação policial envolveria, como as próprias justificativas da PEC indicam, controle de qualidade, indução de mudanças progressivas para acompanhar o estado da arte internacional em matéria de educação policial, unificação do ciclo básico da formação, etc. Isso significa que a disputa em torno da questão da autonomia dos entes federados e da autonomia das próprias instituições hipertrofiaria a taxa de conflito, que já é hoje um grave problema.

VI. Quanto à proposta relativa a Ouvidorias externas, as principais críticas são as que se seguem:

Uma vez instaladas, nos termos propostos pela PEC-51, isto é, dotadas de autonomia, recursos e autoridade para obter dados e investigar, as Ouvidorias tornar-se-iam terrenos férteis para pavimentar carreiras políticas e instrumentos úteis para promover intervenções políticas nas instituições policiais.
As Ouvidorias correm o risco de submeter-se ao populismo assembleísta, transformando as polícias em órgãos subalternos ao jogo demagógico e às decisões coletivas passionais, quando não ideológicas, tomadas no calor da hora.
As Ouvidorias como forma de controle externo deformam o sentido de accountability, responsabilização e transparência, pois tendem a funcionar de modo tendencioso, observando os fatos com parcialidade ou unilateralmente, o que faz com que os profissionais trabalhem acuados, temerosos, pressionados, sentindo-se injustiçados, humilhados, vigiados, como se fossem os vilões potenciais. Como se pesasse sobre eles a presunção de culpa.
Ouvidorias denunciam a quem os erros supostamente cometidos? Se os acusadores têm acesso à Ouvidoria e podem inclusive manipulá-la com propósitos escusos, visando atingir determinados profissionais ou comandos, que acesso teriam os acusados? Como poderiam defender-se antes do encaminhamento da denúncia? Evidencia-se a ilegitimidade da Ouvidoria proposta pela PEC-51.
A proposta da PEC sobre Ouvidorias é um equívoco porque esvazia o papel do Ministério Público enquanto responsável pelo controle externo da aitividade policial. Há também o risco de a proposta gerar uma sobreposição competitiva e improdutiva com o MP, o que pode conduzir a uma crise institucional.
A PEC refere-se à criação de uma Ouvidoria por instituição policial. Isso é um erro, porque provocará um conflito com Ouvidorias já existentes, as quais não se vinculam a polícias específicas.
Como conceder poder judiciário e policial para entrar em delegacias ou quartéis, investigar, exigir apresentação de documentos, dados, etc, a uma entidade civil não preparada para isso?

São 42 observações críticas, algumas problemáticas ou mesmo insustentáveis, outras realmente consistentes e difíceis de contestar, sintomáticas de um debate de alto nível reflexivo. Nunca houve antes, salvo engano, oportunidade, espaço, garantias, condições e incentivos para que se alcançasse um resultado comparável, em termos de diversidade e qualidade. Sob a poeira de alguma retórica aqui e ali um pouco mais exaltada ou irônica, e até áspera –isto no facebook--, encontra-se essa riqueza admirável. O debate impulsionado e viabilizado pela plataforma Mudamos, que se derramou para o facebook, é o primeiro a colocar em tela de juízo a arquitetura institucional da segurança pública, em seu conjunto, e o modelo policial, além das questões relativas à formação policial e ao controle social sobre a atividade policial. Por óbvio, estiveram em pauta concepções de fundo sobre segurança pública, entre elas e com destaque aquela que a entende como garantia de direitos e prestação de serviço essencialmente republicano à cidadania. O processo foi tão bem sucedido porque referiu o debate à agenda formulada pela Proposta de Emenda Constitucional 51, apresentada pelo senador Lindbergh Farias ao Senado federal em 2013, a qual, concorde-se ou não com ela, tem o mérito de ser a mais ampla e sistemática tramitando no Congresso nacional. Por isso, e porque a plataforma valorizou a sistematicidade e a multiplicidade temática, o debate foi amplo e sistemático.
Seguem as considerações sobre as críticas elencadas, tomando-se por base o material produzido para apresentar, na plataforma, as teses da PEC-51.

I. Quanto à desmilitarização, eis aqui algumas considerações sobre o conjunto das sete intervenções críticas:
Desmilitarizar não é um conceito nem mesmo de uma categoria cujo significado seja consensual. Há quem defina a palavra atribuindo-lhe um significado político e cultural, visando estimular mudanças no comportamento dos policiais. Entendem que sendo militares, os profissionais tenderiam naturalmente a conceber seu ofício não como a prestação de um serviço público destinado à cidadania, mas como combate ao inimigo interno, o que elevaria a violência a graus inaceitáveis e conflitantes com a natureza de instituições policiais submetidas ao Estado democrático de direito. Há os que pensam desmilitarização na clave dos direitos dos policiais enquanto cidadãos trabalhadores: o caráter militar das instituições refletir-se-ia em regimentos disciplinares draconianos e inconstitucionais, que violariam os direitos dos profissionais. Nesse contexto, dar-se-ia a super-exploração da força de trabalho policial, calada e domesticada pelo arbítrio punitivo dos superiores sobre os subalternos, em benefício de governos estaduais insensíveis à dignidade do trabalho e aos direitos humanos dos operadores da segurança pública menos graduados. Impedidos de se organizar, criticar, propor mudanças e formular demandas, os policiais seriam as primeiras e principais vítimas de um ordenamento discricionário e autoritário. Há ainda os que evocam a desmilitarização e a defendem, sustentando que as características militares da instituição só teriam como função proporcionar condições para o exercício eficiente do controle interno, viabilizando uma governança competente e eficiente. Constatando que as PMs têm demonstrado inúmeros e frequentes exemplos de que não há controle interno eficiente, tantos e tão seguidos são os casos de corrupção e brutalidade ilegal, deduzem que desmoronou a última razão que poderia justificar a manutenção da forma militar de organização das polícias ostensivas estaduais brasileiras.
Mesmo concordando com as abordagens referidas, a perspectiva que inspirou a PEC-51 enfatiza outro aspecto ao propor a desmilitarização, até porque entende a natureza militar da polícia de um modo bastante específico. Em nosso regime legal, ditado pelo artigo 144 da Constituição Federal, conferir à polícia ostensiva o atributo militar significa obrigá-la a organizar-se à semelhança do exército, do qual ela é considerada força reserva. Sabe-se que o melhor formato organizacional é aquele que melhor serve às finalidades da instituição. Não há um formato ideal em abstrato. A forma mais adequada de organização de uma universidade é diferente daquela que melhor atende às necessidades de um supermercado, um partido político ou uma empresa de comunicação. Finalidades distintas exigem estruturas organizacionais diversas. Portanto, só seria racional reproduzir na polícia o formato do exército se as finalidades de ambas as instituições fossem as mesmas. Não é o que diz a Constituição, nem o que manda o bom senso. O exército destina-se a defender o território e a soberania nacional. Para cumprir essa função, precisa organizar-se para executar o “pronto emprego”, isto é, mobilizar grandes contingentes humanos e equipamentos com máxima presteza e estrita observância das ordens emanadas do comando. Necessita manter-se alerta para ações de defesa e, no limite, fazer a guerra. O “pronto emprego” requer centralização decisória, hierarquia rígida e estrutura fortemente verticalizada. Portanto, a forma da organização atende às exigências impostas pelo cumprimento do papel constitucional que cabe à instituição. Nada disso se verifica na polícia militar. Sua função é garantir os direitos dos cidadãos, prevenindo e reprimindo violações, recorrendo ao uso comedido e proporcional da força. Segurança é um bem público que deve ser oferecido universalmente e com equidade pelos profissionais encarregados de prestar esse serviço à cidadania. Os confrontos de tipo quase-bélico correspondem às únicas situações em que alguma semelhança poderia ser identificada com o exército, ainda que mesmo aí haja diferenças significativas. De todo modo, os confrontos equivalem a uma quantidade proporcionalmente diminuta das atividades que envolvem as PMs. Não faria sentido impor a toda a instituição um modelo organizacional adequado a atender um número relativamente pequeno de suas atribuições. A imensa maioria dos desafios enfrentados pela polícia ostensiva é melhor resolvida com a aplicação de estratégias que são praticamente inviáveis na estrutura militar. A referência a que aqui se alude é o policiamento comunitário (os nomes variam conforme o país). Essa metodologia nada tem a ver com o “pronto emprego” e implica o seguinte: o policial na rua não se restringe a cumprir ordens, fazendo ronda de vigilância ou patrulhamento determinado pelo Estado-maior da corporação, em busca de prisões em flagrante. Ele ou ela é o profissional responsável por agir como o gestor local da segurança pública, o que significa, graças a uma educação interdisciplinar e altamente qualificada: (1) diagnosticar os problemas e identificar as prioridades, em diálogo com a comunidade mas sem reproduzir seus preconceitos; (2) planejar ações, mobilizando iniciativas multissetoriais do poder público, na perspectivas de prevenir e contando com o auxílio da comunidade, o que se obtém respeitando-a. Para que atue como gestor, é indispensável valorizar o(a) profissional que atua na ponta, dotando-o de meios de comunicação para convocar apoio e de autoridade para decidir. Há sempre supervisão e interconexão, mas sobretudo autonomia para atuação criativa e adaptação plástica a circunstâncias que tendem a ser específicas aos locais e aos momentos. Esse profissional dialoga, evita a judicialização quando pertinente, media conflitos, orienta-se pela prevenção e busca acima de tudo garantir os direitos dos cidadãos. Dependendo do tipo de problema, mais importante do que uma prisão, e uma abordagem depois que o mal já foi feito, pode ser iluminar e limpar uma praça, e estimular sua ocupação pela comunidade e pelo poder público, via secretarias de cultura e esportes, por exemplo. Esse o espírito do trabalho preventivo a serviço dos cidadãos, garantindo direitos. Esse o método que já se provou superior. Mas tudo isso requer uma organização horizontal, descentralizada e flexível. Justamente o inverso da estrutura militar.
Nesse sentido, desmilitarizar significa libertar a polícia da obrigação de imitar a centralização organizacional do exército, assumindo a especificidade de sua função: promover com equidade e na medida de suas possibilidades e limitações, a garantia dos direitos dos cidadãos e das cidadãs. As implicações desta mudança alcançam diversas dimensões, como aquelas indicadas pelos que postulam a desmilitarização a partir de considerações não-organizacionais.
Quanto ao processo de transição até a plena aplicação da proposta de desmilitarização, diz a PEC que será longo e participativo, cabendo aos estados a promoção do debate público sobre o modelo de polícia a adotar, assim como sobre a implantação da carreira única e da desmilitarização. Não foi nem poderia ter sido decidido no âmbito da PEC um processo de tamanha complexidade, que exigirá prudência, paciência, maturidade e participação, variando, portanto, de caso a caso, estado a estado.
A propósito da ideia de que não faz sentido desmilitarizar a PM, se a polícia civil também não sofrer um processo análogo, e se não for transformada a mentalidade da sociedade, que autoriza a brutalidade policial contra pobres e negros, a reflexão nos levaria muito longe. Para abreviá-la bastaria dizer: a reforma das estruturas organizacionais ajudam a tornar as instituições mais eficientes e mais suscetíveis a respeitar seus profissionais e os cidadãos, mas não pode garantir que os comportamentos e valores mudem. Muito menos teriam como impactar o racismo estrutural da sociedade brasileira ou reduzir as abissais desigualdades. Esperar de reformas institucionais o que elas não podem dar significa condená-la ao fracasso e desestimular sua realização. Por outro lado, esperar que primeiro a sociedade mude para depois promover as reformas implicaria adiá-las sine die, o que, por sua vez, representaria, tacitamente, o apoio à manutenção do status quo, na área da segurança, com tantas funestas consequências. Enquanto persistirem práticas policiais que violam os direitos humanos, atingindo sobretudo os mais vulneráveis, haverá menos chances de que os jovens se organizem, mobilizem e expressem, coletiva e democraticamente. Nas periferias e favelas, tanto o tráfico quanto o policiamento violento constituem obstáculos à participação e à fruição plena das liberdades.
Todos os sete questionamentos foram abordados, com uma única exceção: a previdência. A PEC afirma que os direitos adquiridos serão integralmente respeitados, mas talvez esta declaraçnao não seja suficiente, dada a diferença entre direitos adquiridos e expectativa de direitos. Este ponto exige reelaboração, a qual poderia resolver-se estipulando-se que todos os policiais militares conservarão este status. Modificações aplicar-se-iam apenas aos que viessem a ser recrutados após a eventual aprovação da PEC.

II. Quanto à proposta de ciclo completo, eis um resumo de seu conteúdo, seguido por considerações sobre os principais questionamentos:
Ciclo completo refere-se ao conjunto de tarefas constitucionalmente atribuídas às instituições policiais, as quais envolvem a investigação criminal e o trabalho ostensivo, uniformizado, preventivo. No caso brasileiro, o modelo policial previsto pela Constituição, no artigo 144, veda que à mesma instituição policial, com exceção da Polícia Federal, seja conferida a responsabilidade de cumprir o ciclo completo. A PEC propõe que toda instituição policial cumpra o ciclo completo.
As três primeiras críticas só seriam sustentáveis se a PEC propusesse mudanças imediatas. Certamente, seriam inviáveis pelas razões aludidas nos questionamentos, entre outras. Não é o caso. Segundo a Proposta de Emenda Constitucional, as mudanças dar-se-iam ao longo do tempo necessário para que a transição não desorganizasse as instituições e para que se preparassem para assumir as novas responsabilidades.
A quarta crítica colide com a experiência internacional, nos países democráticos, onde vige o ciclo completo, sem que a competição se sobreponha aos ganhos derivados desse arranjo mais racional e funcional. O caso brasileiro, caracterizado pela divisão do ciclo, é excepcional e não tem produzido resultados virtuosos. Na prática, não tem havido complementaridade entre as instituições, nem mesmo cooperação.
O quinto questionamento ignora o fato de que todos os membros de todas as polícias, assim como as instituições em seu conjunto, têm de ser guardiões dos direitos, a começar pelo policial uniformizado na esquina, que estabelece relações diretas e cotidianas com a população. Quanto aos demais pontos mencionados na crítica, basta remeter o leitor às considerações sobre os três primeiros questionamentos.
Os dois últimos questionamentos estão corretos e coincidem com a análise que fundamenta a PEC: o ciclo completo é necessário, mas só deveria ser aplicado se houvesse a desmilitarização. Por isso, a PEC se apresenta como portadora de visão sistêmica e encaminha proposições articuladas entre si.

III. Quanto à proposta de carreira única, eis a apresentação sumária da proposta e os principais questionamentos:
A expressão “carreira única” descreve um certo tipo de trajetória profissional prescrita por cada instituição (no caso, policial) cuja característica distintiva é o ingresso único e, portanto, comum, sem prejuízo das especialidades e das ramificações de funções, assim como das hierarquizações internas, as quais dependerão, ao longo do exercício profissional, da avaliação de méritos individuais, de exames sobre a competência e de avaliações de desempenho. Nas polícias federal, civis e militares, atualmente, há duas portas de entrada: uma para o cargo de delegado, outra para os demais cargos; uma para a posição de oficial; outra para praças. A maioria dos policiais está insatisfeita com as estruturas organizacionais de suas instituições, as quais, por não se ordenarem em carreira única, geram duas polícias em cada uma: a PM dos praças e a PM dos oficiais; a polícia civil dos agentes (investigadores, detetives, escrivães, inspetores, peritos) e a polícia civil dos delegados. A existência de duplicidade de carreiras, com estatura distinta, nas diversas instituições policiais, é reconhecidamente causadora de graves conflitos internos e ineficiências. A proposta avança ao propor a carreira única por instituição policial. É preciso registrar que essa medida não é incompatível com o princípio hierárquico ou com o estabelecimento de gradação interna à carreira, que permita a ascensão do profissional, mediante adequada capacitação e formação, a partir de instrumentos meritocráticos.
Os dois primeiros questionamentos encontram respostas na apresentação acima sobre o entendimento da PEC a respeito da carreira única, cuja implementação não implicaria, para a ascensão funcional, o fim de exigências relativas a mérito, qualificação intelectual, experiência profissional, etc. O mesmo aplica-se à problemática das vocações: a diferenciação interna pode se realizar de forma adequada sem que seja necessária a dupla entrada e a divisão radical entre os profissionais, delegados e não-delegados, oficiais e praças. A última sentença responde à terceira questão. Quanto às críticas apoiadas na suposição de que carreira única significa, necessariamente, a extinção da figura do delegado, a resposta é simples: a suposição é falsa. O fato de que se suprima a duplicidade do ingresso de modo algum implica o fim do posto de delegado, uma vez que processos seletivos internos não são incompatíveis com a carreira única.

IV. Quanto às críticas à descentralização federativa das decisões sobre modelo policial, eis a reflexão subjacente à proposta formulada pela PEC, seguida por considerações sobre os principais questionamentos:
Os Estados podem ser unitários ou federados. Segundo a Constituição, em seu artigo 18, “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. Os entes federados estão indissoluvelmente ligados entre si e submetidos em comum aos ditames constitucionais, em cujos termos se estabelece o Estado democrático de direito. Portanto, a autonomia referida é relativa, havendo entretanto espaço para sua ampliação ou redução, conforme a matéria e a capacidade política de negociação envolvida nos movimentos de cada ator, respeitadas as limitações permanentes que representam cláusulas pétreas. Desse modo, são legítimas propostas de emenda constitucional que envolvam a transferência aos estados da autoridade para definir de acordo com sua realidade, e a vontade da sociedade local, o modelo de polícia mais adequado, fixando-o na Constituição estadual, desde que sejam cumpridas as determinações expressas na Constituição Federal, as quais afirmam o que são polícias, quais suas condições de funcionamento e quais opções poderiam estar sujeitas a decisões estaduais. Dessa forma, poder-se-ia instaurar um regime, na segurança pública, de descentralização com integração sistêmica e unidade axiológica.
Resta saber por que a descentralização seria desejável. Eis os motivos: os estados brasileiros e o Distrito Federal são tão diferentes entre si que dificilmente poderiam ser bem atendidos pelo mesmo modelo policial. Amazonas e São Paulo são mundos distintos, no continente chamado Brasil. A solução federativa, transferindo a cada estado e ao DF o poder de escolher o modelo mais adequado à sua realidade, respeitando-se os parâmetros nacionais, que seriam estabelecidos na Constituição federal, teria o mérito de adaptar o modelo policial às realidades regionais e locais. No caso da PEC-51, esses parâmetros seriam, em resumo, os seguintes: nenhuma polícia seria militar, todas teriam carreira única e ciclo completo, e se organizariam para garantir a segurança em determinado território (no conjunto do estado, em determinada área como a região metropolitana, nos municípios maiores, por exemplo) ou para prevenir e investigar tipos criminais específicos.
Os questionamentos convergem para uma crítica central: os riscos de fragmentação, desarticulação, inviabilização de uma política nacional, etc. A preocupação procede, mas seria preciso contrastar os perigos com a realidade atual, na área da segurança pública. O que temos hoje não difere daquilo que provoca justificado temor nos críticos. Apesar do modelo único, aplicado a todo o país, há fragmentação, incomunicabilidade e hostilidade mútua, em lugar de cooperação. A rigidez unitária não garante, portanto, unidade de ação, articulação inter-institucional e trabalho integrado. Por outro lado, os motivos da atual desagregação estão no auto-encapsulamento corporativista de cada instituição e no espírito defensivo de quem, impopular, sente-se sob constante pressão e ameaça, por conta de suas deficiências e da incompatibilidade de seu formato organizacional com as condições contemporâneas de nossa sociedade dinâmica e complexa, regida --ao menos é esta a expectativa-- pelos princípios do Estado democrático de direito. Contudo, é importante salientar que as críticas são relevantes e bem fundamentadas.
Uma observação crítica é especiamente interessante: a eventual criação de polícias, por exemplo, nos municípios, implicaria novas despesas e exigiria provimento adicional de recursos, no contexto de escassez e disputas federativas.

V. Quanto à proposta de padronização da formação, eis uma apresentação sumária e considerações sobre os principais questionamentos:
Ao contrário do que acontece com outras profissões, como engenharia, medicina e direito, por exemplo, a formação policial varia não só conforme as instituições e as regiões, mas também de acordo com as conveniências do momento e as políticas adotadas pelos governos. Já houve situações em que a polícia civil de determinado estado formou seus agentes em um mês. Enquanto as faculdades de medicina, engenharia e direito de todo o país, mesmo tendo sua margem de liberdade acadêmica, são obrigadas a respeitar alguns parâmetros nacionais --relativos ao tempo de estudo, ao mínimo de disciplinas exigido, ao ciclo básico comum, ao equilíbrio entre as especializações e os fundamentos, entre a teoria e a prática, assim como à quantidade e à qualificação dos professores--, as escolas de formação policial não observam parâmetros nacionais, não compartilham ciclo básico comum, não são obrigadas sequer a cumprir algum tempo mínimo estipulado para cada tipo de instituição e, nela, para cada função ou especialidade. Por outro lado, todas as escolas, privadas ou públicas, que formam médicos, engenheiros e bacharéis em direito são avaliadas regularmente por conselhos federais de educação –que são estatais, mas não governamentais ou políticos. Os conselhos gozam de autonomia e confiabilidade acadêmico-profissional, e detêm autoridade para credenciar e descredenciar faculdades, cobrando respeito aos parâmetros previamente concertados e orientando as instituições para que aperfeiçoem seus respectivos processos de formação. Trata-se, como se vê, não de camisa-de-força autoritária e centralizadora, mas de um controle mínimo de qualidade, em benefício dos futuros profissionais e da sociedade. No caso da formação policial, não há parâmetros nacionais e, portanto, não pode haver avaliação sistemática –esta consideração não se aplica às polícias federais, porque, sendo únicas, suas normas correspondem a parâmetros nacionais. Com base nessas ponderações a PEC-51 propõe que a União assuma responsabilidades quanto à formação policial, análogas àquelas que assume quanto à formação dos demais profissionais cujo papel é decisivo para o conjunto da sociedade.
A maior parte dos questionamentos detem-se nos riscos e abusos da centralização, sem atentar para o fato de que a proposta refere-se apenas a um ciclo básico comum e a parâmetros gerais, como o tempo mínimo que deveria ser exigido para a formação. A justificativa da PEC insiste na importância de que se respeitem as diversidades regionais e as diferenças institucionais. Por isso mesmo, é decisivo preservar a liberdade e a autonomia das instituições. Além disso, um conselho federal cumpriria papel estratégico não como centro autoritário, regência ideológica ou camisa de força, mas como agência que superviona e garante a observância das obrigações mínimas por parte das instituições policiais.
Por outro lado, uma crítica especialmente provocadora e interessante afirma que, se considerarmos mais importante do que a padronização da formação, o aprimoramento de sua qualidade --o que requer profunda revisão curricular em direção à interdisciplinaridade--, seria inconveniente a padronização, pois a única chance de convencer a sociedade e as autoridades da virtude dessas mudanças paradigmáticas na educação policial está no eventual sucesso de algum experimento local. Experimentos dependem de liberdade, diversidade, variação, ensaio e erro.
O questionamento é inteligente, mas negligencia o fato de que a padronização de que trata a PEC é limitada e não impede variação e experimentação.

VI. Quanto à proposta relativa a Ouvidorias externas, eis as considerações sobre as críticas listadas:
É verdade que há os riscos de manipulação política e ideológica, referidos nas duas primeiras críticas. Há sempre o perigo de apropriações oportunistas visando pavimentar carreiras políticas. Sem dúvida, o populismo, métodos assembleistas e a permeabilidade a reações passionais podem degradar o trabalho de uma Ouvidoria. Porém, praticamente todos os instrumentos de controle social e todos os espaços participativos estão sujeitos a esses riscos. Por outro lado, podem ser evitados, se houver normas e mecanismos preventivos adequados. Maior do que os riscos apontados é o preço que se paga pela inexistência de organismo externo de monitoramento das atividades policiais, tão sensíveis e importantes, que lidam com a vida e a morte, que empregam a força e representam a autoridade do Estado.
A terceira crítica focaliza o caráter potencialmente tendencioso da Ouvidoria, a possibilidade de que aja com parcialidade, sendo injusta com os policiais. De fato, não há como negar essa hipótese. Entretanto, ela pode ser compensada com a adoção de critérios rigorosos na definição dos métodos de trabalho. Uma Ouvidoria deve atentar não apenas para as violações de direitos perpetrados por policiais, mas também para aquelas cometidas contra eles. Deve observar e destacar, ainda, as boas práticas, para incentivá-las e divulgá-las. Além disso, há que se compreender que a Ouvidoria se inscreve em um sistema, marcado pelo saudável tensionamento produzido por “checks and balances”, freios e contrapesos. Sua ausência tem provocado desequilíbrios que ferem a cidadania.
A quarta crítica suscita um questionamento importante: a quem se dirige a Ouvidoria? Quem recebe a denúncia por ela formulada? Onde, na cadeia de procedimentos, inscreve-se o exercício do contraditório e do direito de defesa? Há aqui um problema de entendimento da proposta: a PEC não pretende eliminar, nem poderia, as instituições que atuam no campo da Justiça criminal, como o Ministério Público e o próprio Poder Judiciário. Portanto, a Ouvidoria, uma vez criada, terá de articular-se com o sistema em que se insere. Em outras palavras, cabe-lhe, em caso de violações, encaminhar a denúncia ao Ministério Público, que dará sequência aos procedimentos pertinentes, transformando a denúncia em acusação formal e, assim, instalando o devido processo judicial ou, não reconhecendo consistência no caso, arquivando-o. A Ouvidoria também poderá, não se tratando de violação criminal, dirigir à própria polícia recomendações para aperfeiçoar práticas, prevenir transgressões ou expandir métodos e ações virtuosos.
A quinta crítica traduz uma preocupação legítima, mas contornável, se considerarmos o fato de que os meios e as funções da Ouvidoria e do Ministério Público não são os mesmos, e que este último tem, reconhecidamente, apresentado sérias dificuldades em cumprir seu papel, dada a escala e a complexidade dos problemas visados, sem apoio, sem colaboração de uma entidade complementar. Meios e fins são diversos: a Ouvidoria ouve a cidadania, diretamente, e a ela presta contas; o MP acompanha a instrução dos inquéritos na polícia civil ou levanta eventuais problemas internos às polícias, no tratamento dos profissionais, ou externos, na abordagem a cidadãos, sendo, quando necessário, autor da ação penal e proponente de “Termos de Ajuste de Conduta”, os TACs. O MP é autônomo, mas relaciona-se diretamente com a Justiça, ainda que seja um órgão do executivo –é o governador quem indica o Procurador Geral, a partir de lista tríplice.
O mesmo raciocínio aplica-se à questão suscitada pela sexta crítica, a qual tem por objeto a possível sobreposição ou disputa entre a Ouvidoria a ser criada pela PEC e outras, que porventura já existam, --de fato, há algumas, no Brasil, ainda que não especialmente dedicadas a uma ou outra instituição policial, como seria a Ouvidoria cuja fundação derivasse da PEC. São tantas as polícias, tantos os policiais, e tão poucas –e precárias—as Ouvidorias existentes, que não seria difícil estabelecer uma produtiva divisão do trabalho, quando necessário.
O desafio referido pelo sétimo questionamento é real e muito relevante, mas as definições sobre os poderes a serem conferidos à Ouvidoria dependerão de regulamentações em legislação infra-constitucional.

Quanto à base social das opiniões, há que se refletir um pouco. Sabemos que os indivíduos não são escravos da posição que ocupam na estrutura social ou na divisão social do trabalho. Ninguém está condenado a confinar seu olhar, sua percepção, sua sensibilidade, seus valores ou visão de mundo, aos limites estritos do interesse imediato, corporativista, decorrente de seu lugar profissional, ou derivado de sua classe social ou mesmo faixa de renda. Por outro lado, esses elementos pesam e, não raro, operam como núcleos gravitacionais que atraem para sua órbita as ideias e os afetos. Outros traços distintivos --como cor, gênero, opções sexuais, idade, inscrição familiar ou adesão religiosa-- concorrem para a formação de identidades e para a identificação com determinado conjunto de ideias, além de contribuir para o estabelecimento de vínculos comunitários ou inter-pessoais. Outro fator estratégico na geração de condições que tendem a inclinar os indivíduos em uma ou outra direção é a trajetória: ainda que seja a mesma, a posição que se ocupa no mercado de trabalho --no universo das profissões, na ordem social e econômica--, a experiência e o sentido mudam radicalmente quando se está em ascensão ou em declínio, ou quando as expectativas sobre o futuro são favoráveis ou desfavoráveis.
Portanto, não é de se estranhar que encontremos uma certa estrutura sob a aparência aleatória das opiniões. As manifestações colhidas na Plataforma Mudamos e no Facebook, quando explicitam a fonte, e não só aí, apresentam certas regularidades, algumas das quais já verificadas em pesquisas realizadas anteriormente com base amostral, isto é, passíveis de tratamento estatístico (o que não acontece na plataforma). Especialmente marcantes são as seguintes: (A) os policiais civis não-delegados são muito mais tendentes a apoiar a carreira única do que os delegados; divisão análoga, menos passional entretanto, encontramos na PM, os não-oficiais tendendo a defender a carreira única, enquanto os oficiais dividem-se a respeito, ainda que, aqueles que se opõem, não o façam com a intensidade que se verifica entre os delegados; (B) os policiais militares são mais tendentes a aprovar o ciclo completo do que os policiais civis; (C) os policiais, militares e civis, delegados e oficiais, agentes e praças, tendem a avaliar negativamente o controle externo, e os cidadãos não-policiais, positivamente.
As posições coincidem com os interesses corporativos:
Carreira única tem sido a grande bandeira dos agentes da polícia civil e alcança amplo apoio entre as praças --os não-oficiais—da polícia militar. Os defensores da proposta a compreendem como a supressão do obstáculo que hoje os impede de progredir na carreira. Os delegados sentem-se diretamente ameaçados pela proposta, à qual atribuem a intenção de eliminar seu cargo, seu prestígio, sua autoridade superior e sua proximidade da carreira jurídica. Não é o caso da polícia militar, onde os oficiais hierarquizam-se em diversas patentes, as quais não seriam abaladas se os sargentos pudessem ascender a tenente, e assim sucessivamente.
Ciclo completo é uma aspiração predominante entre os policiais militares, que a vêem como valorização da instituição e ampliação de sua autoridade. Por outro lado, a resistência à eventual implantação do ciclo completo, na polícia civil, tende a expressar rejeição ao que percebem como avanço da polícia militar sobre o campo de atividades e expertise, a investigação, que fundamenta sua identidade institucional. Os policiais civis, sobretudo os delegados, definem-se como detentores da autoridade policial –estes últimos têm buscado, no Congresso nacional, mudanças no Código de Processo Criminal que lhes confiram essa autoridade com exclusividade. Se a PM expandir sua área de atuação e competência para o campo hoje reservado à polícia civil, esta perderá a centralidade intelecual e político-institucional que seus membros lhe atribuem, ou que supõem estabelecida na Constituição.
A desconfiança que Ouvidorias provocam nos profissionais das polícias é compreensível e caracteriza uma atitude defensiva natural em praticamente todas as instituições.

Quanto às demais questões, não há restrições enfáticas, representativas de posturas corporativas, de resto perfeitamente legítimas numa democracia. Contudo, vale insistir, mesmo quando há tendência forte de que determinada categoria sustente uma concepção ou proposta, existem indivíduos ou mesmo grupos que se posicionam diferentemente. O interesse corporativo e a identidade profissional não garantem consenso ou unidade de ação política. São múltiplas as razões pelas quais formam-se as convicções. Além disso, ideias e opiniões mudam, e os próprios interesses podem ser reinterpretados em função de alterações contextuais ou de reavaliações globais. Ideias e opiniões mudam e mudam-se, no processo social da interlocução para o qual concorreu a Plataforma Mudamos. Quem escreve o presente relatório tampouco é neutro. Nem por isso deixa de ser suscetível à dinâmica das argumentações e persuasões recíprocas.
As considerações sobre cada questionamento não anulam a relevância e a pertinência de muitas críticas, ainda que procurem também demonstrar a inconsistência de algumas. Os questionamentos e as ponderações a seu respeito tecem uma rede complexa que permite divisar sobreposições de ideias e valores, cruzamentos pontuais, desdobramentos inesperados e linhas de fuga distintas. A rede dialógica configura uma verdadeira constelação de enunciados, narrativas, argumentos, conceitos, valores e propostas. A sabedoria estará em potencializar a interlocução como virtude metodológica e disposição ética, o que, por sua vez, mais do que o simples estímulo à troca --e abertura generosa para escutar e pensar criativamente—requer que se organize o debate e que se abra espaço para a iamginação. Deduz-se, do exame do debate virtual, a existência de uma tendência a que se consolide um acordo quanto ao diagnóstico, mas ainda se está longe de um consenso mínimo sobre os rumos das mudanças, reconhecidamente necessárias, e os caminhos a seguir. Para avançar, é preciso insistir na organização temática do debate --a marca provavelmente mais positiva da plataforma Mudamos--, assim como em sua difusão, estimulando a mais ampla participação. Impõe-se também estimular a imaginação, fonte última das instituições, matriz da invenção e da mudança na história.
A conversa prossegue, a negociação de sentidos e avaliações continua, agora talvez com mais chances de gerar acordos e consensos mínimos. Muitas críticas à PEC são densas e, mesmo que não sejam capazes, na leitura aqui exposta, de desconstituir a proposta objeto do questionamento, certamente tampouco podem ser desqualificadas. Pelo contrário, exigem e merecem consideração e ajudam a apontar onde estão os pontos mais polêmicos, relativamente aos quais nenhum dos lados apresenta indiscutível supremacia. Foi dito na abertura que a segurança pública ainda não é um campo, porque não criou as bases para que sejam identificados, consensualmente, os pontos de dissenso. Sem a localização ou definição desses pontos, como dialogar? Como negociar propostas comuns? Como refletir, e atuar, em perspectiva sistêmica? É razoável afirmar que a Plataforma Mudamos ajudou a que nos aproximássemos da instauração desse campo. E talvez seja legítimo arguir se haveria êxito mais significativo.

***

Apesar do ordenamento do debate em torno dos eixos temáticos da PEC-51, alguns participantes aproveitaram a oportunidade e opinaram sobre outras questões. Entre muitos comentários e sugestões, algumas contribuições são particularmente relevantes e merecem aqui uma referência, até porque, reunidas nesta listagem, ajudam a construir uma agenda mais ampla que pode, bem trabalhada e organizada, suscitar futuro debate virtual.
A polícia militar deve ser reformada, mesmo que a proposta de desmilitarização não seja aprovada. A reforma deve incluir a mudança do regimento disciplinar draconiano, em vigor na grande maioria das PMs, que suprime o direito de defesa e autoriza a privação de liberdade por decisão administrativa do superior hierárquico. Em lugar do regimento que viola direitos individuais dos policiais, deveria ser concertado por todos os segmentos da corporação um código de ética (como já ocorre na PM de Minas Gerais, por exemplo, e já ocorreu nos estados do Rio Grande do Sul e Rio de Janeiro). Outro aspecto importante da reforma alternativa àquela mais ambiciosa sugerida pela PEC-51 seria o fim da vinculação com o Exército. Observe-se que esta mudança só seria factível por meio de alteração constitucional. Finalmente, sugere-se a modernização de métodos de gestão para racionalizar recursos e aumentar a efetividade. Seria necessário incluir as PMs no universo das instituições que adotam o modelo da gestão voltada para resultados, cujas etapas são as seguintes: diagnóstico, planejamento, implementação, monitoramento e avaliação corretiva. Sem avaliação, impossível aprender com os erros e evoluir, até porque eles sequer são identificados.
A remuneração dos policiais, de um modo geral, é insuficiente quando não indigna, e certamente incompatível com a natureza do trabalho: essencial para a sociedade e arriscada para os profissionais das polícias. Seria imprescindível valorizar a profissão policial em todas as instituições, o que exigiria, simultaneamente, o aprimoramento e a intensificação do treinamento e a instalação de um processo de formação continuada. Baixos salários induzem ao segundo emprego, ou bico, com todas as conhecidas e nefastas consequências para os próprios policiais e a sociedade.
A atenção à saúde dos policiais, especialmente à prevenção e tratamento do sofrimento psíquico, hoje tão negligenciada, é condição indispensável para que qualquer reforma institucional tenha êxito.
Falta às polícias tecnologia de ponta, necessária para enfrentar a criminalidade que se organiza, fortalece e qualifica, tecnicamente. Paralelamente, é fundamental organizar as informações criminais e de interesse policial na esfera federal, torná-las acessíveis (salvo aquelas classificadas) para que tenha utilidade nacional.
A perícia deve ser autônoma, relativamente à polícia civil, e vinculada diretamente ao secretário de segurança. Precisa de investimentos que garantam acesso à tecnologia e a condições adequadas de trabalho.
É preciso substituir o inquérito policial, que é excessivamente formalista e será repetido na esfera judicial, quando for convertido em processo, o que acontecerá se o Ministério Público aceitar a acusação e prestar denúncia. A simplificação importaria em mais agilidade e melhor comunicação entre os agentes e as agências institucionais.
O sistema penitenciário faz parte do campo da segurança pública e da Justiça criminal, e aguarda reforma há décadas. A modernização do campo tem de incluir as penitenciárias ou a Lei de Execuções Penais continuará sendo descumprida e o ciclo da violência seguirá se reproduzindo.
Nenhum avanço haverá, na segurança pública e no rendimento das polícias enquanto o Brasil não superar o proibicionismo, na política de drogas, que só tem provocado a criminalização da pobreza, sem reduzir a criminalidade ou o consumo de drogas.
O controle de armas já se provou a variável decisiva na redução da criminalidade letal intencional. Não adiantará mudar as instituições se esse foco não constituir sua preocupação obsessiva.